Heeft Franz Kafka nog steeds gelijk?

[Govert Apol]

Heeft Franz Kafka nog steeds gelijk?

Burgers en bedrijven verkeren in een afhankelijkheidsrelatie ten opzichte van de overheden waarmee ze in een groot aantal gevallen (bijvoorbeeld bij het verlenen van vergunningen, handhaving, uitoefening van de publieke taken en het vastgestelde beleid) onvermijdelijk te maken hebben. De meeste contacten tussen de overheid enerzijds en burgers en bedrijven anderzijds zijn louter formeel van aard. Voor vrijwel elk besluit van de overheid moeten aanvraagformulieren worden ingevuld. Voor de gemiddelde burger blijken veel van deze formulieren niet erg begrijpelijk te zijn en dat geldt vaak ook voor de toelichting daarop. Het ís natuurlijk ook lastig om het woud van onze wet- en regelgeving inzichtelijk te maken en in begrijpelijke taal uit te leggen. En dat geldt helemaal voor het geval regelingen die elkaar tegen (lijken te) spreken. Denk bijvoor-beeld aan de stringente voorschriften voor brand- en veiligheidsvoorzieningen die gelden voor de horeca, in relatie tot de regelgeving op het gebied van de arbeidsomstandigheden. En wat te denken van de wet- en regelgeving op het terrein van de ruimtelijke ordening en beschermde stadsgezichten, in relatie tot het verlenen van omgevingsvergunningen.

Het beleid van de overheid is soms niet te volgen. Waar in het ene geval een dergelijke vergunning wordt geweigerd omdat niet exact aan alle ingewikkelde voorschriften wordt voldaan, wordt in het andere geval - ondanks massale protesten van de omwonenden - kennelijk uit politieke opportuniteit toch een dergelijke vergunning verstrekt als het gaat om prestigeobjecten.

De juridisering van deze contacten tussen de overheid en burgers en bedrijven en het beleid dat soms wordt gevoerd, leidt tot conflicten. Zeker in de gevallen waarin de aanvraag voor een vergunning wordt afgewezen, of waar handhaving en dwang door de overheid aan de orde is. Dus worden er klachten en bezwaarschriften ingediend. 

 

Hoe wordt veelal omgegaan met klachten en bezwaren: de juridische aanpak

Het louter bieden van de formele mogelijkheden om bezwaar te maken en om te procederen werkt verdere juridisering in de hand. Met de behandeling van die klachten, bezwaren en beroepen wordt de facto slechts ingegaan op de juridische posities van partijen, in relatie tot de toepasselijke de wet- en regelgeving en het vastgestelde beleid.

De keuze voor de juridische aanpak kost in elk geval veel energie, tijd, geld en menskracht. Dat geldt zowel voor klager/bezwaarmaker, als voor het overheidsorgaan. Daarnaast levert het voeren van procedures vaak spanningen, ergernis en frustraties op (ook soms bij de ambtenaren die daarbij zijn betrokken).

 

Het kan ook anders

In procedures tegen de overheid lijkt het er soms op dat de overheid zich “van nature” louter op het juridische gelijk richt. En op de verdediging van het zorgvuldige en vakkundige werk dat er door de ambte-naren is verricht bij het nemen van een besluit. Conflicten gaan echter vaak niet alleen over de inhoud. Er is bij de burger dikwijls sprake van miskenning, misvattingen, misverstanden en miscommunicatie.

Bij hem/haar speelt vaak het gevoel van onmacht en de perceptie van misbruik van de machtspositie van de ambtenaren een rol. Dat leidt tot onbegrip en daarom dikwijls tot boosheid en verzet.

Dat kan worden voorkomen door voor een andere aanpak te kiezen.

En daarin ligt tevens de kans om nu daadwerkelijk invulling te geven aan een van de uitgangspunten van de Code goed openbaar bestuur [1].

Een van de uitgangspunten van deze Code luidt: “Het bestuur zorgt ervoor dat hijzelf en de organisatie zich behoorlijk gedragen in contacten met burgers”.

Als gekozen wordt voor een aanpak, die niet primair is gericht op het volgen van juridische procedures en die niet wordt gevoed vanuit de juridische optiek, maar vanuit het oogmerk om de klacht, c.q. het bezwaar

serieus te nemen en om te onderzoeken of er wellicht een oplossing kan worden gevonden voor

een probleem, dat tot het uiten van een klacht of het indienen van een bezwaarschrift heeft geleid kan veel winst worden geboekt. Letterlijk en figuurlijk. Deze aanpak bespaart de overheid en de burger energie, tijd, geld en menskracht. En het draagt bij aan verbetering van het imago van de overheid.

 

In het Rapport “Een luisterend oor” [2] staat vermeld:

“Burgers en bedrijven, maar ook de overheid zelf, zijn jaarlijks miljoenen uren kwijt aan bezwaar- en beroepsprocedures. Het juridiseren van problemen met de overheid door bezwaar- en klachten-procedures behoort tot de top tien van belangrijkste knelpunten van burgers en de vermindering van de administratieve lastendruk is één van de speerpunten van het huidige kabinet. ………

Het toepassen van mediationvaardigheden ter voorkoming van bezwaar- en klachtenprocedures bij de overheid levert betrokken burgers en bedrijven een tijdsbesparing op van 23 procent.

De tevredenheid van zowel klant als overheidspersoneel ligt 20 procent hoger en de kosten vallen 27 procent lager uit. “

 

De focus moet zijn gericht op de oplossing van het probleem

Ruim twee jaar geleden deed de Nationale ombudsman [3] al de oproep:

“De overheid moet krachtig inzetten op een verschuiving van op bestuursorgaan gerichte procedures naar probleemoplossing. Dat kan door methoden van conflicthantering en mediation in te zetten: het déjuridiseren van complexe situaties. Niet de vraag stellen of het probleem in een bepaalde juridische procedure past, maar direct het probleem zelf oplossen.”

Het gaat dus om een aanpak, waarin de probleemoplossing centraal staat, in plaats van het juridische

gelijk. Het gaat daarbij om denken vanuit “de klant”. Niet om een benadering vanuit de organisatie en/of de wet- of regelgeving.

 

Maar of er in de tussentijd veel is verbeterd valt zeer te betwijfelen. Want in de meest recente rapportage van de Nationale ombudsman [4) wordt gesteld:

“Persoonlijk contact als het nodig is, burgers serieus nemen en met respect behandelen, en burgers op een gelijkwaardige wijze tegemoet treden, vormen voor de overheid in al zijn onderdelen de belangrijkste strategieën om een constructieve relatie met burgers, bedrijven en instellingen op te bouwen. De overheid heeft vaak de neiging om zich te veel te verliezen in zijn eigen taakuitoefening, is ‘naar binnen gekeerd’, en heeft dan onvoldoende oog voor goede contacten met de buitenwereld. Overheidsorganisaties moeten daarom steeds in de spiegel kijken en in die reflectie signalen voor bijsturing en verbetering zoeken.”

Bij de presentatie van dit jaarverslag merkt de Nationale ombudsman op dat volgens hem de relatie tussen burger en overheid “waardenloos” is geworden en dat de kloof met de burger alleen maar groter wordt.

 

Hoe kan het anders?

Op veel websites van (lagere) overheidsinstellingen en in burgerjaarverslagen wordt prominent vermeld dat “de burger centraal staat” en dat men “contact met de burger zoekt” en dat men “de burger wil betrekken bij het bestuur”. Dan is het toch opportuun om die beloften ook gestand te doen? Enwel op een manier waardoor de burger daadwerkelijk ervaart dat hij centraal staat.

Conflicten gaan vaak niet alleen over de inhoud. Er is dikwijls sprake van miskenning, misvattingen en verkeerde aannames. En ook van misverstanden en miscommunicatie. Juist door in het eerste stadium van contact tussen de overheid en de burger, c.q. het bedrijf aandacht aan deze aspecten te besteden, kan veel leed worden voorkomen.

 

De meeste klachten over gedragingen van de overheid zijn relatief eenvoudig te doorgronden en op te lossen. Een goede klachtbehandeling hoeft niet altijd te verlopen volgens de formele procedure van de

Awb. Dat geldt ook voor de behandeling van bezwaarschriften. Het indienen van een klacht of een bezwaarschrift is heel vaak ingegeven door het gevoel van conflict dat daaraan ten grondslag ligt.

Het kan per saldo best zo zijn dat de werkelijke belangen van de klager buiten het juridische kader vallen, of dat er in wezen meer conflicten spelen dan die, welke in een procedure kunnen worden voorgelegd aan de rechter. Bovendien kan de rechter slechts vaststellen wie er vanuit de juridische beoordeling van het geschil gelijk heeft. Maar het échte (onderliggende) probleem is daarmee meestal nog niet opgelost.

Dat vraagt om goede, effectieve en zinvolle communicatie. In contact treden dus met de burger of de vertegenwoordiger van het bedrijf.

Een dergelijke benadering bestaat uit de volgende elementen:

• het praten met elkaar, in plaats van tegen elkaar
• het loslaten van de formele (juridische) benadering
• de focus is gericht zijn op de klager/bezwaarmaker
• het besteden van aandacht aan de emoties (woede, onbegrip, frustratie) van de burger
• het bespreekbaar maken van de wederzijdse belangen (waar gaat het de klager / bezwaarmaker nu werkelijk om?).

Dat vraagt om een basishouding: denken vanuit de burger als klant en niet vanuit de organisatie en

de wet- en regelgeving. De bereidheid om te zoeken naar alternatieve oplossingen.

En als er op deze wijze geen oplossing komt, kan de formele weg altijd nog worden gevolgd. Want soms is namelijk wél een juridisch oordeel nodig en soms moet een hogere instantie de knoop dan maar doorhakken.

 

Wat levert dit op?

Met deze wijze van aanpak kan worden voorkomen dat het conflict escaleert en dat men in langslepende, kosten verslindende juridische procedures verwikkeld raakt.

De voordelen van het op deze wijze omgaan met conflicten zijn:

• tijdwinst

• het bereiken van een echte, duurzame en effectieve oplossing van het probleem

• tevredenheid van “de klant” en dus het voorkomen van frustratie en ergernis (wat te denken

van de querulant?)

• tegemoetkomen aan het uitgangspunt: “De overheid is er voor de burger”

• kostenbesparing: zowel bij de overheid, als bij de burger, c.q. het bedrijfsleven

• voorkomen van imagoschade: vertrouwen in de overheid door de persoonlijke aandacht die

aan de klager wordt gegeven.

 

______________________

1 De Code voor goed openbaar bestuur is door de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties op 19 juni 2009 aangeboden aan de Tweede Kamer. Voorzover door schrijver dezes is na te gaan, is tot dusverre weinig aandacht aan dit document besteed.

2 Rapport “Een luisterend oor”, Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, 23 april 2008.

3 “De burger in de ketens”, Verslag van de Nationale ombudsman over 2008, 18 maart 2009.

4 “Wat vindt u ervan?’ Reflectie op burger en overheid”. Verslag van de Nationale ombudsman over 2010, 16 maart 2011.