Lang leve de Code voor goed openbaar bestuur

[Govert Apol]

mr G.R.A. Apol

 

De arrogante, onbehoorlijke of harkerige overheid is verleden tijd. Althans, als het aan de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties ligt. Behoorlijk gedrag bestaat immers uit een goede communicatie tussen de vertegenwoordiger van een overheidsorgaan en de burger. Én uit een klantvriendelijke en klantgerichte opstelling, vanuit de gedachte dat de burger “de klant” is van de overheid.

 

De Minister heeft op 19 juni 2009 een Code voor goed openbaar bestuur aangeboden aan de Tweede Kamer. Binnenkort zal deze code ook aan de besturen van gemeenten, provincies, waterschappen en Rijk worden toegezonden, met de aansporing om te werken aan de beginselen van goed bestuur en om de Code naar hun eigen werkterrein te vertalen.

Een van de in deze Code vastgelegde opdrachten richt zich op het verbeteren van de relatie tussen de overheid en zijn burgers: “Het bestuur zorgt ervoor dat hijzelf en de organisatie zich behoorlijk gedragen in contacten met burgers”. Dit artikel beoogt een bijdrage te leveren aan de wijze waarop de overheid aan die oproep gevolg kan geven.

 

De formele procedures

De overheid heeft om haar publieke taak uit te kunnen oefenen een aanzienlijk aantal bevoegdheden ter beschikking, waarvan de toepassing ingrijpende gevolgen kan hebben voor burgers en bedrijven. Die bevoegdheden worden door de ambtenaren gehanteerd en uitgevoerd. En dat zijn uiteraard toegewijde, hardwerkende functionarissen. Maar ook gewone mensen. Burgers en bedrijven verkeren in een afhankelijkheidsrelatie ten opzichte van de overheden waarmee ze frequent (bijvoorbeeld bij het verlenen van vergunningen, handhaving, uitoefening van de publieke taken en het vastgestelde beleid) te maken hebben. De meeste contacten tussen de overheid en die burgers en bedrijven zijn louter formeel van aard. De juridisering van deze contacten tussen de overheid en burgers en bedrijven kunnen leiden tot conflicten, zeker in de gevallen waarin de aanvraag voor een vergunning wordt afgewezen, of waar handhaving en dwang door de overheid aan de orde is. Dat geldt helemaal voor het geval regelingen die elkaar tegen (lijken te) spreken. Het beleid van de overheid is soms voor “de gewone man in de straat” niet te volgen.

 

Waar in het ene geval een bouwvergunning wordt geweigerd omdat niet exact aan de voorschriften wordt voldaan, wordt soms in het andere geval - ondanks massale protesten van de omwonenden - kennelijk uit politieke opportuniteit toch verstrekt. Vooral als het gaat om prestigeobjecten.

Het enige middel dat burgers en bedrijven in kunnen zetten, is het recht om een klacht in te dienen tegen een vermeend slechte behandeling die hem/haar ten deel is gevallen. En om bezwaar te maken tegen een besluit, waarna de kwestie vervolgens een bezwarenprocedure doorloopt en daarna nog aan de bestuursrechter kan worden voorgelegd. Deze keuze voor de juridische aanpak kost veel energie, tijd, geld en menskracht. Dat geldt zowel voor de klager / bezwaarmaker, als voor het overheidsorgaan. Daarnaast levert het voeren van procedures vaak spanningen, ergernis en frustraties op (ook soms bij de ambtenaren die daarbij zijn betrokken). Procederen bij de bestuursrechter kost veel tijd, energie en veel geld.

 

Of zullen we proberen het probleem op te lossen?

Op veel websites van (lagere) overheidsinstellingen en in burgerjaarverslagen wordt prominent vermeld dat “de burger centraal staat” en dat men “contact met de burger zoekt” en dat men “de burger wil betrekken bij het bestuur”. Maar hoe gaat dat in de praktijk, als er een conflict bestaat tussen een burger en zijn overheid?

 

In dergelijke conflicten lijkt het er soms op dat de overheid zich “van nature” louter op het juridische gelijk richt. En op de verdediging van het zorgvuldige en vakkundige werk dat er door de ambtenaren is verricht bij het nemen van een besluit. Conflicten gaan echter vaak niet alleen over de inhoud. Er is bij de burger dikwijls sprake van miskenning, misvattingen, misverstanden en miscommunicatie. Bij hem/haar speelt vaak het gevoel van onmacht en de perceptie van misbruik van de machtspositie van de ambtenaren een rol. Dat leidt tot onbegrip en vaak tot verbolgenheid en verzet. Met het inspelen op die positie en op die beleving van de burger, kan uitvoering worden geven aan de oproep die in de Code wordt gedaan om de relatie tussen de overheid en zijn burgers te verbeteren.

 

Het rapport “Een luisterend oor” (Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, 23 april 2008) stelt dat burgers en bedrijven, maar ook de overheid zelf, jaarlijks “miljoenen uren” kwijt zijn aan bezwaar- en beroepsprocedures. De juridificering van deze procedures behoort tot de top tien van belangrijkste ergernissen bij de burgers in hun relatie met de overheid. Een andere aanpak is dus nodig, waarin de oplossing van het eigenlijke probleem centraal staat, in plaats van het juridische gelijk. Het gaat daarbij om denken vanuit “de klant”. Niet om een benadering vanuit de organisatie en/of de wet- of regelgeving.

 

Uit een het gedegen onderzoek op basis waarvan genoemd rapport is opgesteld, is gebleken dat toepassing van mediationvaardigheden door ambtenaren in hun contacten met de klagende en bezwaarmakende burger een tijdbesparing oplevert van 23 procent. En dat de tevredenheid van zowel de betreffende burger, als bij het overheidspersoneel, 20 procent hoger ligt en dat de kosten van de bezwaren- en klachtenprocedures 27 procent lager uitvallen. Gepleit wordt voor een aanpak, die niet primair is gericht op het volgen van juridische procedures, maar vanuit het oogmerk om de klacht, c.q. het bezwaar serieus te nemen en om te onderzoeken of er wellicht een oplossing kan worden gevonden voor een probleem, dat tot het uiten van een klacht of het indienen van een bezwaarschrift heeft geleid. Een benadering, die is gericht op samenwerking, op bespreking van de problemen en op gezamenlijk onderzoek naar het onderwerp waarop de klacht of waartegen het bezwaar zicht richt. En op meedenken in oplossingen.

 

Pre-mediation

Deze aanpak heeft inmiddels de naam “pre-mediation gekregen”. Eigenlijk is dat een vreemde term. Want “pre-“ betekent immers: van te voren, of: voorafgaand aan. Dit wekt de suggestie dat er na pre-mediation ook een eigenlijke mediation zal volgen. Dat is niet per se het geval; eerder een uitzondering. Pre-mediation wil zeggen: het toepassen van mediation-vaardigheden in een persoonlijke benadering van de klager of degene die bezwaar heeft gemaakt. Hetgeen in wezen neerkomt op het voeren van een “goed gesprek” tussen de behandelend ambtenaar en/of de beslissingsbevoegde en de burger (of de representant van het bedrijf). Met toepassing van de daarvoor noodzakelijke communicatievaardigheden.

 

Waarom is de aanpak van pre-mediation effectief?

Mediation is een serieus vak, waarin de mediator de partijen met een gestructureerde benadering begeleidt bij het op gang brengen van een zinvolle wijze van communicatie met elkaar. Waardoor zij hun conflict op effectieve wijze kunnen bespreken en vanuit hun gezamenlijke belangen naar oplossingen kunnen zoeken. Het recht op zelfbeschikking van de partijen staat daarbij centraal. Zij hebben deze oplossing immers zélf bedacht; deze is niet (door een hogere instantie, bijvoorbeeld de rechter) opgelegd. Dus zal de oplossing die op die manier voor het conflict gevonden wordt ook beter beklijven. Het mediationkarakter van een benadering die is gericht op probleemoplossing bestaat uit de volgende elementen:

·         praten met elkaar, in plaats van tegen elkaar

·         loslaten van de formele (juridische) benadering

·         de focus is gericht zijn op de klager/bezwaarmaker

·         besteden van aandacht aan de emoties (woede, onbegrip, frustratie) van de burger

·         bespreekbaar maken van de wederzijdse belangen (waar gaat het de klager / bezwaarmaker nu werkelijk om?)

·         echte bereidheid om te zoeken naar alternatieve oplossingen en het mandaat op een dergelijke oplossing gerealiseerd te krijgen.

 

De voordelen van het op deze wijze omgaan met conflicten zijn:

·         tijdwinst

·         bereiken van een echte, duurzame en effectieve oplossing van het probleem

·         tevredenheid van “de klant” en dus het voorkomen van frustratie en ergernis (wat te denken van de querulant?)

·         waarmaken van het uitgangspunt: “De overheid is er voor de burger”

·         kostenbesparing: zowel bij de overheid, als bij de burger, c.q. het bedrijfsleven

·         voorkomen van imagoschade: vertrouwen in de overheid door de persoonlijke aandacht die aan de klager wordt gegeven.

 

Hoe is deze aanpak toe te passen?

Het gaat in wezen om het voeren van een “gewoon” gesprek. Dat vraagt om het ontwikkelen van gespreksvaardigheden. Bijvoorbeeld aandachtig en effectief kunnen luisteren. Interesse tonen in emoties (en, natuurlijk, het kunnen hanteren daarvan). Het krijgen van inzicht in het gedrag van mensen. Heldere en begrijpelijke taal hanteren. Het leren stellen van open vragen en doorvragen en samenvatten (ook wel LSD genoemd: Luisteren, Samenvatten, Doorvragen…).

Veelal komt het verzet tegen de benadering met pre-mediation door de overheid vanuit de – overigens terechte - opvatting: “Wij handelen binnen wettelijke kaders” en “Er is geen onderhandelingsruimte” en “Ik moet nu eenmaal het gelijkheidsbeginsel in acht nemen.”

Ook bestaat - maar dit ten onrechte - bij degenen die zich met weerstand opstellen tegen pre-mediation het idee dat degene die klaagt steevast gelijk krijgt. Maar, bij die overheden waarbij men al succesvol werkt met pre-mediation, is gebleken dat de gesprekspartners heel vaak gemakkelijk oplossingen voor een probleem kunnen vinden. En ook dat, als de burger zich echt “gehoord” voelt en op een fatsoenlijke en begrijpelijke wijze uitleg over het hoe en waarom van het beleid of het besluit heeft gekregen, acceptatie volgt. Naast het aanleren van gespreksvaardigheden, gaat het ook om een omslag in denken en gedrag van de ambtenaren. Denken vanuit de burger als “klant” en “gesprekspartner” en niet (louter) vanuit de organisatie en de wet- en regelgeving. Deze vorm van omgang (communicatie) wordt door de burger als prettig en behoorlijk ervaren. Daarmee wordt dus voldaan aan de opdracht van de Code.

 

Samenvatting en aanbevelingen

De Code voor goed openbaar bestuur stimuleert overheden om “behoorlijke” contacten met de burgers te onderhouden. Niet elk conflict gaat louter over de inhoud van een besluit. Er is vaak sprake van misvattingen, verkeerde aannames (ook soms bij het bestuursorgaan zelf), misverstanden, miskenning en miscommunicatie. De formele procedures uit de Awb richten zich per definitie op het verleden: wie had er gelijk? De aanpak met (pre-)mediation richt zich op het heden en op de toekomst: hoe gaan we verder? Deze benadering maakt het mogelijk om effectieve en soms zeer creatieve oplossingen voor de daadwerkelijk aan de klacht of het bezwaar ten grondslag liggende problematiek te vinden.

Pre-mediation en mediation levert veelal een besparing op van tijd en geld en voorkomt frustraties bij de burger, het bedrijfsleven (en de ambtenaar). Het management van het bestuursorgaan wordt uitgedaagd om het gedachtegoed van mediation een integraal onderdeel uit te laten maken van de profilering en werkwijze van de organisatie. Daarmee wordt uitvoering gegeven aan de oproep die in de Code wordt gedaan om “zich behoorlijk (te) gedragen in contacten met burgers”. Een andere aanpak kan echt wonderen doen!

 

 

 

 

 

____________________________

mr G.R.A. Apol is als partner en trainer verbonden aan het Mediation Trainingsinstituut MTi te Amersfoort (voor meer gegevens zie: www.mediation.nl).

[Geertjan Benus]

Geachte heer Apol,

Ik heb met veel interesse uw inbreng gelezen over de code voor Goed Openbaar Bestuur. Mijn interesse komt voort vanuit mijn ervaringen als zelfstandig ondernemer op de scheidslijn tussen bestuur en ambtenaren bij een lokale overheid. U richt zich in uw artikel vooral op het aspect 'inspraak' en ik lees in uw artikel veel over 'conflicten' met de overheid.

Rond het ontstaan van de code hield ik mij daarmee bezig op zekere afstand. Mijn bestudering van een en ander leverde het volgende artikel op: http://medianetwerk.ning.com/profiles/blogs/aanbieding-van-de-code-... In dat artikel betoog ik dat de basis die met de code is gemaakt, juist te formeel is. Ik doel daarbij op de formulering van de uitgangspunten.

U spreekt in uw artikel over (pre)mediation en het loslaten van de juridische benadering voor het oplossen van conflicten. Ik ben daarvan een groot voorstander: de ambtenaar als een gewoon mens in de samenleving die ook een beetje meedenkt met de burger wanneer domweg toepassen van de wet die burger in de problemen zou brengen. Die ambtenaar gebruikt daarbij uiteraard zijn of haar kennis van de wet als referentiekader. Het is goed wanneer minder procedures gevoerd worden bij de bestuursrechter. Wanneer dat het effect is, bespaart dat geld. Sinds de berichten over de 29 miljard bezuinigingen, is dat alleen maar gunstig.

Een informelere aanpak mag echter mijns inziens niet leiden tot willekeur. U schrijft dat die willekeur zich zelfs voordoet mét bestuursrechter. U weet ook dat wanneer een procedure bij de bestuursrechter ongunstig uitpakt voor de overheid, de overheid het vernietigde besluit gewoon opnieuw gaat nemen zonder de fouten te maken die die overheid dan kennelijk gemaakt heeft. De code voor goed openbaar bestuur voegt daaraan niets af of toe. De bestuursrechter wordt niet vervangen door de code. De vraag is wel hoe mediation een procedure bij de bestuursrechter kan beïnvloeden.

Ik vraag mij nu juist af of de Code zoals die uiteindelijk is gaan bestaan om in den lande inhoud te gaan krijgen, wel een goede inspirator is om in de implementatie voldoende ingangen en waarborgen te gaan bieden voor de burger, met of zonder mediator. Voor diegenen die meelezen: de code is hier te vinden: http://www.minbzk.nl/onderwerpen/openbaar-bestuur/goed-openbaar/code-goed-...

Ik zou het boeiend vinden wanneer u reageert op mijn artikel van driekwart jaar geleden.

Vriendelijke groet,
Geertjan Benus

[Govert Apol]

Geachte heer Benus,

Allereerst dank voor uw reactie op mijn artikel. Het lijkt overigens welhaast of u en ik de enigen in Nederland zijn die tot nu toe reageren op de Code voor goed openbaar bestuur, want op Google kan ik er verder niets anders over vinden, dan het bericht waarop u destijds hebt gereageerd. Ook ik heb trouwens toen een (uitgereid) artikel over dit onderwerp geschreven, maar dat heeft Google kennelijk niet bereikt. Dat artikel is hier (http://www.randstadmediation.nl/mediation/actualiteiten-en-publicat...) te downloaden. Echter - naar ik van degene die zich bij BZK met dit onderwerp bezighoudt heb vernomen - zal binnenkort daarover meer publiciteit komen.

Uit uw reactie en uit het artikel van uw hand waarnaar u verwijst, begrijp ik dat u zich afvraagt of die code daadwerkelijk het effect dat de minister van BZK daarmee beoogt, zal sorteren. Immers heeft deze Code een informeel karakter en zijn de uitgangspunten daarvan niet afdwingbaar. Dat is juist, maar mijn hoop is erop gevestigd dat er steeds meer gemeenten zijn, die de uitgangspunten van een mediationbenadering in de contacten met hun burgers zullen toepassen, omdat zij van andere gemeenten reeds hebben vernomen dat dit goede resultaten oplevert: minder bezwaarschriften en klachten; een beter imago van de gemeentelijke overheid. Deze benadering leidt ook tot kostenbesparing en u stelt terecht dat ook de overheid een bijdrage moet leveren aan de miljarden die nu moeten worden bezuinigd.
Juist het karakter van “aanbevelingen” waarvoor de minister van BZK heeft gekozen, maken de implementatie van het gedachtegoed van die Code kansrijk, maar daarvoor is wél de wil om daaraan gevolg te geven noodzakelijk.
Zoals hierboven als is gesteld, zal BZK in de komende maanden meer bekendheid aan de Code gaan geven. Daarop zal het Mediation Trainingsinstituut MTi (waaraan ik als partner en trainer ben verbonden) en - naar ik aanneem ook anderen die in “de mediationwereld” actief zijn - inspelen, door hulp bij de implementatie van deze aanbevelingen te bieden. De ervaringen die wij reeds hebben opgedaan bij het geven van trainingen op het gebied van “bellen met de burger” en “effectieve communicatie met de burger” zijn zeer positief. Ongetwijfeld zullen de gemeenteambtenaren die nu bekendheid met die andere manier van werken hebben gedaan, bij hun collega’s van andere gemeenten dat enthousiasme uitdragen. En de beste pleitbezorgers voor vernieuwing komen immers uit onverdachte bron. Of zijn mijn verwachtingen te idealistisch?